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对国民党中央政治委员会的几点思考
于之伟
中国国民党中央政治委员会（有的时期又称中央政治会议），简称中政会。它在国民党的党组织机构中有着非常重要的作用。关于中政会的研究，据笔者所知有关志钢《国民党“中政会”述评》《1927—1937年国民党“中政会”刍议》、彭厚文《国民党中央政治委员会的演变述略》、陈雷《国民党“中政会”1924—1928》、王建科、刘守仁《国民党“中政会”辨析》等相关文章。但这些文章所论述大多是叙述其历史演变过程等基本史实，并未对其做深入的分析与思考。因此，本文力求对中政会进行一些深入的思考。
一、 中政会的“多变”
中政会在其发展的进程中经过了许多次的变更，甚至有时在几个月内就改变数次，其频繁程度也是罕见的。当然这里主要是指组织形态方面的变化，而非其法理上核心地位的变化。（见表一与表二）
表一
时间 会议 制度 说明
1924．7．11 领袖制
1926．1．23 二届一中全会 主席制
1926．7 中执委临时全会 中央政治会议
1927．3 二届三中全会 主席团制 取消中央政治会议
1928．2．2 二届四中全会 主席制
1928．3．1 中常会 主席制 可成立专门委员会
1931．12 四届一中全会 常委制
1935 五届一中全会 正副主席制
1946．4．1 中常会 主席制
表二
时间 委员构成 人数 产生方式
1924．7 没有限制 8—11 总理指派
1926．1 中执委 13 互选
1926．7 政治委员和中常委员 21 两会合并
1927．3 全体中常委及中央全会推选6名中执委 15 指定与选举
1928．8 为党服务10年以上富有政治经验者；负有党国重任地位在特任官以上者；不限中央委员但不得超过中委半数 48 选举
1928．10 中央执监委员国府委员为当然委员，另可推定他人 超过80人 规定与推选
1929．4 中央执监委员 推定
1931．6 中执会推定，数目不能超过中央执监委总数的一半 36 推定
1931．12 中央执监委员，候补委员列席 96—180
1935．12 中央委员另中常会正副主席 国府主席 五院正副院长 军委正副委员长均出席 38 推选
1937．2 260
注：1927年9月至1928年1月，中政会曾被取消。
资料来源：根据《中国国民党大事记》（李松林等编，解放军出版社，1988年版）；《中国国民党历次代表大会及中央全会资料》（光明日报出版社，1985年版）制作。
民国成立后的很长时间里，北方的北洋政府代表着这个国家；而在南方,国民党经过1924年的改组正日益强大，南北对峙的局面逐渐形成。南北的对峙决定了统一步伐的加快，在进行北伐之前，国民党内部作出了整合。在风云变幻之中，孙中山为了能够及时妥善地处理与决定重大事务尤其是政治上的大政方针，才成立中政会。在孙逝世后的二届一中全会上首次将中政会正规化，保持了党的统一核心，使中政会的地位性质发生了根本性的变化。经过黄埔建军，两次东征和镇压杨、刘，使蒋介石的权力与野心与日膨胀起来。尤其是在北伐进军期间，军权开始有了超越党权的趋向。这就使以蒋为代表的军方和以汪等为首的党方有了利益上的冲突，使本不稳固的国民党派系加以明朗化。由于派系的存在和活动在国民党法理上是不允许的(“党外无党,党内无派”),所以各派的争斗都力图运用合法的手段来达到目的。中政会的特殊性无疑是他们争夺的资源和舞台。为此，蒋介石在中山舰事件后操纵中央执委会通过决议将中政会与中常会合开，称之为中央政治会议。而武汉方面则在二届三中全会上对此进行了回击，对中政会的体制进行了较大调整，取消了合开的中央政治会议，并且将体制改为主席团制，实行集体领导。这就从法理上限制了个人的专权——尽管这并未起到根本性的作用——从侧面也可以看出双方对中政会的争夺。
国民党在统一的过程中并不是完全靠自己的力量，而更多的是借助于冯、阎、桂等实力派。这些派系纷纷掌控着各地分会，潜在的形成了地方与中央的对抗。训政的实施，以及1928年10月《训政纲领》、《中央政治会议暂行条例》的颁布似乎开始了国民党统治的新的稳定时期，但是事实并不尽然。各种争斗依然未见减少。随着统一的告成，蒋力图削弱各派，巩固自己的地位。蒋为了达到独尊的目的而采取的裁军与撤销政治分会等措施激起了他们的反抗，从而引发了规模更为庞大的战争。中原大战后，各派军事上的失败也同样连及到了政治权力的丧失，随后不久各地分会被蒋强行取消了。
蒋“剿共”与集权两手抓。利用“剿共”的需要而集权于个人的做法，激化了与胡汉民之间的矛盾，1931年4月蒋介石将胡囚于汤山，老前辈成为阶下囚。汤山事件造成了国民党的空前大分裂，反蒋派在广州另立中央，形成了宁粤对立的局面。这给南京政府带来了严重的政治危机，弄得蒋也是焦头烂额。“九一八事变”的爆发使双方迅速地走向和解，“精诚团结”、“共赴国难”。双方妥协的结果就是打破权力的个人专断，由各派分享。其表现就是12月份的四届一中全会上通过的《中央政治制度改革案》，改中政会为常委制，常委轮流任主席。各派间暂时达成妥协。胡汉民拒不就职，形成了蒋主军、汪主政，蒋汪合作的新格局。委员的人数增至96人，候补委员76人，再加上列席的人几乎快将近180人。外部局势的恶化使党内的斗争暂时趋于和缓。伴随中日之间的矛盾逐渐上升为主要矛盾，全国掀起了抗日救国运动。而蒋在所谓的团结各派共赴国难的招牌下，继续对日妥协，对内“剿共”。全国各界对于国民党的政策纷纷加以批评，甚至就连国民党内也高呼革新政治。人员众多，机构臃肿，工作效率低下，并没有起到指导国家的目的的中政会首当其冲成为众矢之的。
“它（中政会—作者注）既负有政治的最高指导责任，则首须有负起这责任的能力。现在的中央政治会议有两大弊病，第一人数太多，第二所问之事太多。··· ···欲图补救，则第一须将政治会议缩为一个不逾二十人的团体，人数愈少，则讨论机密事件也愈方便，而出席亦愈可有恒；第二须专负指导责任，而不干与琐屑事件。这两点有连锁的关系，缺一不可。一定要能做到这两点，然后政治会议能为最高的指导机关，而中央政令也可集中。”⑴
尤其是在华北事变后革新之声更加高涨。为此，1935年12月国民党对中政会体制进行了较大的调整。
可以说每次中政会的大调整都是与国家局势及党内派系斗争紧密相连的。如1926年1 、7月与1927年3月，1928年10月，1931年12月，1935年12月等，这都是国家局势与党内发生了重大变故的时候。
二、中政会的双重面相
国民党内部各派系的争斗争的无非就是一个“权”字，都是为了自身的利益而争斗不休。代表着最高权力的中政会自然会成为各方觊觎的目标。各派系在中政会中展开激烈争夺。如1927年3月10 日国民党二届三中全会鉴于中政会有受蒋介石操控的趋向，故对中政会的职权作出了限制。1927年9月19日中政会及各地政治分会被桂系控制下的国民党中央特别委员会取消,“其职权属于党部者,仍由中央党部执行;属于政府者,仍由国民政府或省政府执行。” 由于蒋汪等多方抵制桂系难以维持,被迫于12月28日宣布特委会结束工作。1928年1月4日蒋介石重新上台,11日即恢复中政会。
国民党任何一个派系的力量都不足以压服其他派系而独控中政会，所以当各方争夺达到白热化的时候，只有以互相妥协为归结点。既然各派都争着进入中政会，那就以此为突破口来缓和各派的矛盾。这主要体现在中政会委员人数的变化上。中政会初设时，结构精简， 到1927年8月也仅有15个委员， 1928年宁、汉、沪三方合流后容纳了三派人物的中政会，委员激增至4 8人。同年10月通过了中政会条例，选举出的中政会委员近8 0人，加上列席者，中政会成为一个比它的产生机构—一国民党中央执行委员会更大的机构。 “九一八事变”后，国民党为缓和自中原大战以来各派系特别是蒋、汪、胡派间的尖锐对立，加强国民党的“精诚团结”和巩固一党专政，于是年12月召开四届一中全会，规定：“中央政治会议，以中央执行委员、中央监察委员组织之”，“中央侯补执监委得列席政治会议”，[2](P119)由此中政会委员增至96人，侯补委员增至76人，此外还陆续特许一些列席者，中政会人数增达近180人。到抗日战争爆发前，局势不断地恶化，为了团结各派一致对外，中政会的人数猛增至260人。
中政会集国家立法、最高决策和人事大权于一体。在法理上是最高政治指导机关，地位隆崇，是中央最高权力的象征，“政治会议实际上总握训政时期一切根本方针之抉择权，为党与政府唯一之连锁。”[3]（P94） 当时的一位著名学者写道，“中政会地位崇高，实为中国现在的最高指导机关，是政治发动的枢纽，是全国命脉之所寄。”[4](P95) 而且中政会的各项决议直接交国民政府执行，所以它是凌驾于国民政府之上的真正的政府，是整个权力运行的核心。所以各派无不以在中政会占有一席之地为目标。掌握中政会或跻身中政会也就意味着步入了权力中枢，并且能以合法的方式来实现自己的目的。面对相对较少的政治资源各派的斗争必然会逐步激烈化，而到头来也只有动用中政会，才可以缓和各派矛盾平衡各方。因此，中政会不但是各方斗争的重要场所，而且同时也是调和矛盾、平衡各派实力的有力工具。
三、中政会权力与职能的虚化过程
中政会由孙中山时代的临时咨询机关而发展为常设的正式的权力机关，专门负责政治上的指导与决策，并且增加了专门委员会等机构，扩大了权限。到三十年代中期，其形态已然最完备、组织也最健全、作用发挥也最充分。但是随着抗战的开始与领袖制的再次确立，中政会就逐渐地失去了实际的权力而变成了一个名义上的最高机关，政治委员也成了荣誉性的头衔，并无职权，不能参与国家政策的抉择。这是我们从表面上看到的现象，而实际上其权力与职能是一个逐步弱进而虚化的过程。
首先，中政会因委员人数的不断膨胀而逐渐变成一个大而无用、运转不灵、工作效率低下、机构臃肿的机构。1927年以前，中政会还只是一个不过二十人的权力核心机构，但是到了30年代初其成员人数几近百人。更有甚着，其人数还在增加，钱端升在1934年《东方杂志》发表的文章中写道：“国民党有中央执监委员百七十余人，这百七十余人也全是政治委员。这样的大团体怎能负起指导的大任？而且人数虽多，出席则非必要，于是这次会议，这一批人出席，另一次会议，另一批人出席。这样的缺乏固定性，更怎配指导？就令政治会议设有九个常务委员，也是这九人也非全数常驻都城。” ⑸ 人数的增加必然会导致质量的贬损，影响了中政会地位的尊严，不能使人重视，无法就重大问题作出决定，大部分时间都是在一些小事上互相扯皮。“政治会议既负有指导的责任，则只应问大事，而不问小事，但事实又与理论相反。姑举一例关于国医馆事，政治会议前后讨论计有五次之多，而且每次争论甚烈。”。从而“因为政治会议患了以上两种弊端，于是重要的委员不一定全出席，而出席者不一定全是重要委员”出现了“重要的事情不经由政治会议讨论，而讨论者转多为例行公事。”的局面。⑹
其次，尽管在法理上还是最高的政治指导机关，但是其大部分权力已转入了蒋个人手中。“在党治之下，最高的指导责任本应归政治会议担负。政治会议既不能担负，担负者遂不能不为若干重要的个人。于是人治的成份更重，而法治的成份更轻。” ⑺ 这个时期的蒋介石大权在握，任何重大事务均由其个人独断。某个事件或议案在提交中政会讨论前，都会征求蒋，请总裁发表意见。蒋在作出决定后才将其送交中政会审议讨论，而中政会对于领袖的决定怎敢有违？！这个时期中政会的主要工作就是各种提案予以追认或备案。既然中政会所要讨论的重大事务都由蒋代劳，那么中政会自然就无事可做，蒋介石和一些重要的国民党大员也就没有出席中政会的必要了。原来是有事直接提交最高政治指导机关中政会讨论以便作出决定，而现在是有事直接请示身为总裁的蒋介石就可以了。中政会完全被抛在一边，完全失去了原来那种最高决策机关的职能。
四、蒋介石与中政会的关系
这个问题可以分两个层次来看：第一，在一定时期中政会的生存与蒋个人的进退呈正相关；第二，中政会的发展与蒋介石的个人发展呈反相关。
在1927年的9月，蒋在南京另立中枢遭到了汪派、桂系与西山会议派的抵制而被迫下野。而中政会也随即被特委会取消。蒋汪合作抵制使桂系难以维持局面不得不解散了特委会，蒋汪被迎回京主政。蒋介石重新上台的7天后就恢复了中政会。九一八事变后的四届一中全会上中政会改主席制为常委制，蒋、汪、胡三巨头被推为常委，轮流任主席。但是由于汤山事件和九一八事变引起了全国性的反蒋高潮，尤其是党内的各反蒋派在广州另立中央，迫使蒋再次下野，汪等人在粤主持另一个中央，所以这时期的中政会群龙无首，无所是从，不能就任何问题作出决议，虽然未象第一次那样被取消但是基本上没有起到任何作用。三个月后蒋出任军事委员会委员长，中政会才恢复了正常的运作。如通过了《银币铸造条例》，进行币制改革，就剿共问题给予军费等一系列决议。
从1927年到1938年的这段时间里蒋介石一直在努力巩固自己既得权力，同时也不断努力确立自己领袖的地位，而领袖也就意味着个人的集权。蒋1938年担任国民党总裁后，成为真正合法意义上的党魁。党政军大权完全归个人掌握，各方面的事务最终均由蒋个人独断乾纲。中政会成员均须由总裁提名，中央执委会通过。党政军中政会大部分权力逐渐转移到了蒋个人手中，各种提案只是交中政会追认与备案。中政会徒俱形式，其地位与权力也就不再显要。蒋介石身兼数职，权力日益集中使得中政会变得日益的虚化。中政会权力的虚化和丧失与蒋介石权力的增长是同一过程，两者之间是此消彼长的。可以说蒋是踩着中政会的肩膀走上权力巅峰的，反过来蒋又视其如“弃妇”，对它完全失去了兴趣，基本上不再出席中政会的各项会议。从这种角度上说中政会不过是充当了蒋的一个工具而已，为蒋逐步建立个人独裁提供了合法性。
中政会的多变恰恰反映出了政局的不稳定，统治的不巩固，内部的不统一。我们通过对中政会的探究可以发现国民党核心权力的运作的情况，也可以看到国民党内斗争的真实情况，从对中政会的分析与思考中我们可以窥见到国民党内部凝聚力的孱弱，犹如一盘散沙，一个如此弱势的党怎能不垮台呢？再有，国民党给人的感觉是个倒金字塔式的政党，其明显的表征就是上层大、基层小。试想在形势复杂多变的那个时代，以这样的方式存在的政党怎么能经够受得住风雨的检验呢？！国民党党的机体本身存在的这些问题在一定程度上让我们知晓了国民党走向失败的深层原因。当然，这只是其失败的原因之一，其他原因诸如缺乏民众基础和阶级基础等等并不是本文所要讨论的，这些因素共同作用导致了国民党对于政权的丢失。
参考文献：
⑴(5)(6)(7) 钱端升.评立法运动及宪草修正案[J].东方杂志，第31卷第19号。
⑵ 中国国民党历次代表大会及中央全会资料:下册[Z].北京：光明日报出版社，1985.
⑶(4) 陈之迈.中国政府[M].商务印书馆，1946.